Nas últimas semanas, a queda de braço com o Congresso Nacional vem impedindo o governo de conseguir aprovar suas propostas ou manter seus vetos a legislações aprovadas. Na disputa mais recente, envolvendo a renegociação das dívidas dos Estados e municípios com a União, o presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB), deu um recado claro: "A palavra final será do Congresso Nacional", disse, na semana passada.
A Câmara dos Deputados, liderada pelo também peemedebista Eduardo Cunha, já aprovou um projeto de lei que obriga o governo a trocar os indexadores que corrigem as dívidas (o que na prática aliviará os débitos) em até 30 dias. Se passar pelo Senado, o projeto poderia ser vetado pela presidente Dilma Rousseff ─ mas o Congresso tem o poder de depois derrubar o veto, e foi justamente o que Calheiros garantiu que fará.
Para resolver o impasse, o ministro da Fazenda, Joaquim Levy, negocia um acordo com os senadores, adiando a troca dos indexadores para 2016. Mas afinal, quem manda mais no regime presidencialista, o poder Legislativo ou o poder Executivo? Quem de fato tem o poder final de decidir?
Formalmente, o Congresso dá a última palavra, já que pode derrubar os vetos da Presidência. Mas, na prática, dizem cientistas políticos, o que determina quem tem mais poder é a conjuntura política ─ e no momento ela está bem desfavorável para Dilma, que enfrenta denúncias de corrupção na Petrobras e baixo crescimento econômico.
Segundo o professor de Ciência Política da UFRJ Charles Pessanha, a Constituição Federal de 1988 instituiu uma divisão equilibrada de poder entre Executivo e Legislativo, mas o momento atual acaba permitindo uma liderança mais proeminente do Congresso.
"Quando o presidente está forte, com 70% de popularidade, como no início do governo Dilma, o Congresso se encolhe. Mas quando ele deixa espaço para os outros poderes, o Congresso se assanha. O problema é que o governo está paralisado", afirma.
Pessanha exemplifica seu raciocínio citando o caso da demora da presidente em nomear um novo ministro para o STF, na vaga deixada por Joaquim Barbosa quando este se aposentou, há oito meses.
Diante da lentidão, a liderança do PMDB ameaça aprovar um projeto de lei que fixa prazo de 90 dias para que o presidente nomeie ministros do STF. De acordo com essa proposta, do senador Blairo Maggi (PR), o Congresso poderia escolher o novo juiz se o prazo não for respeitado.
Poderes do presidente
O professor da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFFRJ), Nelson Rojas, nota que há três instrumentos que dão ao presidente brasileiro grande influência na agenda de votação do Congresso: as medidas provisórias (MPs, que têm força imediata de lei e passam a trancar a pauta de votação do Congresso se não forem apreciadas em 45 dias), os projetos de lei com regime de urgência (também trancam a pauta da votação no mesmo prazo se não forem apreciados) e a possibilidade de vetar total ou parcialmente as leis aprovadas.
Mesmo que o Congresso tenha a prerrogativa de não aprovar o que o governo propõe, essas ferramentas permitem que os projetos do Executivo passem na frente da fila de votação, observa o cientista político. Além disso, como as medidas provisórias passam a valer imediatamente, derrubá-las depois tem um custo maior.
Se deputados ou senadores rejeitam uma medida provisória, os parlamentares têm que editar um decreto legislativo para "disciplinar os efeitos" que a MP tenha gerado até a votação, esclarece o portal da Câmara dos Deputados.
"O Congresso vota, mas o poder de iniciativa é do governo. A MP passa a valer no momento em que ela é editada, e isso é muito poder. Ela altera o status quo imediatamente, e a revisão disso depois é mais custosa", afirma Rojas.
Esses instrumentos, no entanto, acabam sendo inócuos se o poder Executivo não tem o apoio necessário no Congresso, afirma o professor.
"Esses atributos de poder não são atributos de imposição, eles não significam que a presidente vai impor a sua agenda, significam que ela vai negociar a sua agenda em condições mais favoráveis do que se não houvesse a medida provisória ou o pedido de urgência. Mas é preciso negociar e o governo não tem sido eficiente nisso", destacou.
Dilma Rousseff vem sofrendo com baixa popularidade
O analista político da consultoria Tendências Rafael Cortez também atribui o recente aumento de poder do Congresso à conjuntura política. Mas, além disso, ele também nota mudanças institucionais que têm provocado uma "transição lenta para um modelo mais equilibrado". Ele observa que o presidente no Brasil tem mais poder, por exemplo, que o mandatário americano, mas que isso tem mudado aos poucos.
Até 2001, por exemplo, o governo podia prorrogar indefinidamente suas medidas provisórias. Uma emenda constitucional aprovada no Congresso naquele ano estabeleceu as regras atuais, dando prazo máximo de 120 dias para a validade das MPs e determinando o trancamento da pauta de votação caso não sejam apreciadas em até 45 dias em cada casa (Senado e Câmara).
Outra mudança aprovada neste ano no Congresso por meio de emenda constitucional foi o "orçamento impositivo" ─ o governo passou a ser obrigado a liberar os recursos das emendas que os parlamentares têm direito de apresentar a cada ano ao Orçamento da União. Antes, os presidentes costumavam usar a liberação dessas verbas como instrumento de barganha para conseguir votos no Congresso.
"Não existe uma medida objetiva sobre quem manda mais no presidencialismo. Isso varia de acordo com o modelo de cada país", nota Cortez. "Nos Estados Unidos, por exemplo, não há o instrumento da medida provisória, e o governo tem menos poder propositivo. Por outro lado, é mais difícil derrubar um veto presidencial lá, porque para isso é preciso de 2/3 dos votos do Congresso, enquanto no Brasil basta maioria simples (metade dos votos mais um)".
O modelo americano foi criado como um contraponto ao modelo britânico, parlamentarista, explica Cortez. Segundo ele, o objetivo dos americanos era justamente de que os poderes fossem equilibrados e as decisões mais lentas. No parlamentarismo, por sua vez, o Poder Executivo é muito poderoso e as decisões são mais rápidas, pois o primeiro-ministro é eleito pelos parlamentares e necessariamente têm apoio da maioria. "Há praticamente uma fusão dos poderes Executivo e Legislativo", observa.
Obama
Nos EUA, relação entre Congresso e Presidência também tem atravessado período especialmente turbulento sob governo de Obama. Nos Estados Unidos, a relação entre Congresso e a Presidência também tem atravessado um período especialmente turbulento sob o governo de Barack Obama.
